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農村宅基地使用管理中存在的問題與對策建議

來源:市人大常委會      時間:2019-03-01

       習近平總書記在十九大報告中強調,實施鄉村振興戰略,要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!钡目傄?,深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度。農村宅基地點多面廣復雜,存在一些亟待解決的問題,加強農村宅基地監管工作刻不容緩。

       一、基本情況

我市現轄鄉鎮(街道)47個、行政村797個、自然灣6858個。截至2017年底,鄉村人口179.66萬、51.18萬戶。全市農村共有宅基地53.92萬宗、總面積11.05萬畝,人均占地41.01平方米,其中:大冶市宅基地21.89萬宗、面積4.18萬畝,人均占地42.24平方米;陽新縣宅基地23.74萬宗、面積5.47萬畝,人均占地43.3平方米;開發區宅基地6.45萬宗、面積1.14萬畝,人均占地32.14平方米;四個城區宅基地1.84萬宗、面積0.26萬畝,人均占地30.35平方米。

       二、主要問題

       加強農村宅基地管理,是事關農村和諧穩定,農民安居樂業的一項重要工作。近年來,我市堅持問題導向,出臺了加強農村宅基地使用管理的相關規定,加大了政策宣傳力度,著力推進農村集體產權制度改革,對農村集體土地所有權、宅基地和集體建設用地使用權及地上房屋進行確權登記,并在大冶市、鐵山區開展了先行先試,積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,農村宅基地管理工作初見成效。但由于多種原因,我市宅基地使用管理中還存在一些問題。

       一是宅基地利用無序問題突出。由于長期沒有規劃約束,加之一些村民信迷信、講風水,導致建房隨心所欲,不少村民選擇在道路兩側,在自家的自留地、承包地建房,哪里地勢好、交通方便就在哪建。很多房屋橫七豎八,朝向五花八門,有的貪大求洋,有的搞奇葩建筑,有的也不乏富麗堂皇,但與鄉村周邊的山水資源環境不協調。隨著村民生活水平的不斷提高,農村新房如雨后春筍??偟母杏X是,不少地方一家一戶看不錯,一村一莊看遺憾,出現有新房無新村現象。

       二是村民超標建房問題凸顯?,F在農村建房一般講究前院、后廚房廁所,有的雖然主體房子不大,但加上圍院、廚房、廁所,就遠遠超過了規定面積。截至2017年底,全市農村共有宅基地53.92萬宗、總面積11.05萬畝,人均占地41.01平方米,平均每戶至少按5人計算,戶均至少占地205.05平方米,明顯超過國家規定戶均140平方米的標準。不少村民不按實際居住需求建房,嚴重脫離實際,盲目搞攀比,把生產經營和打工掙來的辛苦錢全部投入到建房上,有的還不惜巨額借債,造成土地等資源巨大浪費,給家庭帶來沉重負擔。

       三是違法建房時有發生。很多未經批準擅自圈地建房,有的只向村委會交了宅基款,拿著收據開工建設;有的隱瞞已有房屋,虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地;有的不認為責任田是集體所有,在責任田上建房,田地上不是種糧,而是種房。有的通過不正當手段獲取多處宅基地,將其倒手轉讓,從中非法獲取暴利。陽新縣2017年衛片違法圖斑統計,全縣村民建房占用基本農田圖斑61個。

       四是宅基地閑置和房屋空置嚴重。由于一味求新,雖然老宅搖搖欲墜,很多村民就是不愿意拆舊建新,而是另外選址重新建設。由于年久失修,往往是建了新宅,垮了老宅,導致大量的老宅基地閑置,可謂這邊風景獨好,那邊破屋爛灶,建了一片新村,毀了一片老宅,丟了一片鄉愁。隨著城市化進程不斷加快,大量農村人口進城,進城買房成為一種時尚,是很多年輕人婚娶的前提條件,也是讓子女接受更好教育的快捷途徑。村民紛紛在城鎮購置住房,農村有房無人住的現象較為普遍,導致農村住房大量空置,資源浪費嚴重。截至2017年底,全市約有7%的自然村已逐漸演變成“空心村”。

       五是違法建房行為查處難。當前基層國土部門工作點多面廣線長,人力不足,難以適應日益復雜的村民建房監管工作。一些村干部認為“低頭不見抬頭見”,怕得罪人,充當“好好先生”,對村民違法建房聽之任之。由于日常監管缺位乏力,很多違法建筑不能消滅在萌芽狀態,國土部門將違法用地案件申請法院強制執行時形成事實,眾怒難犯、尾大不掉,出現“執行難”現象,執法不到位間接助長亂占亂建,形成惡性循環。

       三、原因分析

       農村宅基地上存在的問題,既有歷史的、現實的原因,也有體制機制上的原因:

       一是管理立法相對滯后。當前農村宅基地管理的制度規定散見于《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律規范中,由于沒有一個系統性的制度規范,導致現實執行中制約性、可操作性不強,難以有效控制農民違法建房。

       二是宏觀調控政策寬嚴失衡。國家將土地作為宏觀調控的總閘門,嚴控用地計劃指標投放規模,嚴格用地審批程序。但對農村建房卻采取相對寬松的管理方式,用地報批手續相對簡單,用地計劃單列予以保障,過去農民建房違法用地不納入衛片執法檢查問責范圍。寬松的管理政策導向,不利于農民建房的嚴格管理。

       三是經濟制約手段乏力。過去申請宅基地要跑很多腿,蓋很多章,繳很多費,從制度設計上抑制了村民的建房行為。2002年實行減負政策以后,農民宅基地有償使用機制取消,不論占用何種土地一律只交5元工本費,從而使農村宅基地管理失去了經濟制約的手段,面對違法占用耕地建房行為基層國土部門很無奈,也無權采取經濟處罰措施。

       四是村莊建設規劃缺位。當前,缺乏科學的村莊建設規劃引導農村建房,很多地方尚未編制村莊規劃,少數編制了村莊規劃的地方,主要是為了完成任務,村莊規劃的前瞻性、指導性、可操作性不強,編制水平不高。由于村莊規劃不到位,對村民建房缺乏有效的引導和約束,導致農民建房隨意性強,既浪費土地,又不符合美麗鄉村建設要求。

       五是村民法律意識淡薄。村民認為,土地是國家分給我的,我想怎么修就怎么修,別人無權干涉。有的村民認為,宅基地可以祖祖輩輩繼承下來,是一種私有財產,自己不使用,也不準別人使用,即使閑置拋荒,別人也無權過問。還有的村民封建迷信思想嚴重,講風水、看地脈,我行我素、任性妄為,甚至不惜損害村莊整體布局和他人利益,認為別人也無可奈何。

       四、對策建議

       加強農村宅基地使用管理,要堅持節約集約原則,立足鄉村實際,加強規劃引領,建立完善機制,強化日常監管,促進農村宅基地使用管理工作逐步走向科學化、法制化和規范化軌道。

       一是強力推進村莊規劃建設。要學習借鑒浙江“千萬工程”經驗,充分尊重村民意愿,加大財政投入,因地制宜抓緊編制村莊布局規劃,按照先規劃后建設的原則,統籌考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、配套設施和歷史文化傳承,注重保持鄉土風貌,編制多規合一的實用性村莊規劃。同時要建立健全保障規劃實施鐵的措施,確保一張藍圖繪到底。

       二是著力完善齊抓共管機制。成立由自然資源和規劃、農業農村、住建、民政、公安、城管等職能部門參與的領導小組,建立健全聯合執法和案件移送機制,強化供電、供水、市政等部門協調配合,配齊配強鄉鎮綜合執法隊伍,加強財政保障,加大目標考核,真正形成齊抓共管、保障有力的工作新格局。要切實落實縣級黨委政府的領導責任、鄉鎮黨委政府的主體責任“兩個責任”,充分發揮村組的自治作用、村民的參與作用“兩個作用”,建立完善鄉鎮、村、組三級巡查制度、土地違法行為舉報有獎制度“兩個制度”,確保村民建房的日常巡查和違法行為能得到及時上報查處。

       三是嚴格規范審批行為。要加強農村建房許可管理,嚴把建房對象審查關,嚴格落實農村宅基地審批程序、申請條件、審批結果、建房名單“四個公開”制度,嚴格執行“三不準”:不準違反規劃建房,否則不予辦理審批手續;不準非法占用耕地建房,新建住房應盡可能利用老宅地、空閑地、荒坡地、廢棄地,鼓勵在原址拆舊房建新房;不準超面積建房,新建住房確需占用農用地,經批準每戶宅基地面積不得超過140平方米,占用非農用地每戶宅基地面積不得超過200平方米。凡村內有空閑地、老宅基地未利用的,不得批準占用耕地。提倡建設雙拼式、聯排式住宅,鼓勵有條件的地方建設公寓式住宅。

       四是妥善處理歷史遺留問題。結合鄉村振興戰略實施,按照分類處理原則,采取完善手續一批、繳費辦證一批、集中打擊處理一批等“三個一批”的辦法,逐步整治歷史遺留問題。即:對符合規定條件的農戶,依法辦理一批;對輕微違法的農戶,經村集體經濟組織收取有償使用費后,特許辦理一批;對嚴重違反規劃、占用永久基本農田的,集中打擊處理一批,始終保持宅基地違法打擊高壓態勢。

       五是切實盤活閑置宅基地。探索建立農民宅基地使用權與房屋財產權流轉交易市場,允許合法取得的宅基地連同地上建筑物,轉讓給縣(市)區范圍內農村集體經濟組織成員,持有宅基地使用權證和房屋所有權證的農戶,可以抵押擔保方式申請貸款。因地制宜建立農村宅基地退出補償機制,按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的要求,實施土地綜合整治,盤活存量宅基地,切實增加土地占補平衡指標。據了解,2017年全省交易的指標價格峰值曾達到60萬元一畝。這項工作潛力很大,前景也很廣闊。

       六是加大宣傳教育力度。要結合各類主題活動,采取喜聞樂見的形式,利用廣播、電視、報紙、新媒體、宣傳欄、宣傳車等各種載體,切實加強對鄉鎮、村干部和廣大村民的學習宣傳教育,廣泛學習宣傳土地相關法律法規,告知國家關于村民建房的相關政策,公開村民建房的相關程序,警示村民建房違法行為案例,切實提高鄉鎮、村干部的法治意識和法治方式,增強依法行政能力,切實增強村民的法律知識和守法意識,著力營造農村宅基地使用管理良好的法治環境。

(作者:市人大常委會副秘書長 毛鵬程)

 


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